2021年12月17日上午，碳中和立法研讨会在阿拉善SEE北京办公室举行。此次研讨会由阿拉善SEE、武汉大学环境法研究所、中华环保联合会联合主办。政府、研究部门、环保社会组织以及企业界的相关专家和代表参加了研讨会并发言。

在不久前召开的COP26联合国气候大会上，中国政府公布了落实国家自主贡献的新目标和新举措，再次向世界展示了中国承担大国责任、积极应对气候变化的决心、雄心和行动。中国政府近期也在陆续公布碳达峰碳中和“1+N”政策体系的主要内容。刚刚结束的中央经济工作会议要求尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”的转变。

这一系列政策文件的公布明确了碳达峰碳中和的时间表和路线图，这其中很重要的一项就是要强化碳达峰碳中和的法律、税收、价格等支撑保障体系，清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接，研究制定碳中和专项法律等。

在习近平主席宣布2030年前碳达峰目标和2060年前碳中和愿景一周年后，遵循习近平总书记“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的指示精神，我们邀请各方嘉宾就碳中和立法进行深入研讨，以期达成广泛共识并推动相应的立法进程。

北京市企业家环保基金会张立秘书长主持了本次研讨会。

▲北京市企业家环保基金会秘书长 张立

接下来，让我们一起看看与会嘉宾的精彩分享吧。

开场致辞

生态环境部系统有关专家受邀线上参会并致开幕辞。该专家强调将和主办单位保持密切联系，很期待此次研讨会最后的结论、意见和建议，将把这些意见和建议反映到立法机关，并表示这些意见和建议一定会对国家应对气候变化、碳中和、碳达峰目标的实现做出贡献。

该专家最后表示，阿拉善SEE的会员企业家先知先觉、自觉行动，并对阿拉善SEE作为此次研讨会的主办单位之一表示特别感谢。

孙莉莉

阿拉善SEE生态协会会长

碳中和立法对实现双碳目标和高质量发展至关重要。除了立法部门、政府、法律研究机构等主要参与者之外，社会组织、企业等民间力量的参与也非常重要，民间力量的参与有助于在全社会范围内达成广泛的共识，推进和加快立法进程。

碳中和立法对阿拉善SEE来说是一个新的议题，我们很高兴、也很荣幸联合武汉大学环境法研究所、中华环保联合会为大家搭建一个碳中和立法的民间交流与讨论平台，召开系列研讨会，让更多民间力量关注、参与、支持碳中和立法。

秦天宝

武汉大学环境法研究所所长

今天研讨会的形式特别好，由学术机构、环保团体，再加上企业家协会，真正实现在碳达峰、碳中和领域的多元共治，不同主体都能参与贡献。这次能够有机会邀请到理论界、实务界的大咖共同讨论这项工作，对他们也是非常重要的使命。期待各位领导、各位专家贡献智慧，通过我们的共同努力为双碳目标的实现做出自己的贡献。

谢玉红

中华环保联合会副主席兼秘书长

本次研讨会的举办是进一步落实习近平总书记生态文明思想和法治思想的具体举措，探讨如何从法律的视角为我们实现碳中和、碳达峰目标提供保障。我国在应对全球气候变化、推动全球环境治理中发挥着重要的参与、贡献和引领作用，一方面是国家的顶层设计，就是从能源结构、技术途径、管理责任方面确立目标、分解任务，实现自上而下的强制减排和碳中和，另一方面全社会需要良性互动，自下而上、积极参与进来，推动碳中和的行动。

法治要为实现碳达峰、碳中和目标提供保障，我们已经进入了碳约束时代，面临新的挑战和机遇，在应对气候变化、建设碳市场、保障各方利益和环境权益等诸多方面有大量的立法、执法、信息公开和公众参与工作要做。无论是专家学者还是企业公众都要发挥作用，特别是为解决实践中碰到的法律难题贡献智慧。

主旨发言

田丹宇

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副研究员

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心田丹宇副研究员做了主题为“中国应对气候变化和碳中和立法的现状、必要性和紧迫性”的主旨发言。她指出：刚刚结束的中央经济工作会议提到严禁简单的层层分解，要求建立减排和减污降碳的科学激励约束机制，所以整体思路是要从简单的层层分解向精准的行业减排过渡。很多国家已有的立法成果建立了碳排放预算制度和定期的减排进展评估机制值得借鉴。

我国应落实《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》中关于构建有利于绿色低碳发展的法律体系的要求，制定先立后破的立法路线图，构建综合性的应对气候变化法，并对节约能源法、清洁生产促进法、大气污染防治法、循环经济促进法、可再生能源法、煤炭法等法律进行修改，在环境保护法、森林法、湿地法、草原法等法律的制修订过程中增加碳汇要求。

秦天宝

武汉大学环境法研究所所长

做了主题为“整体系统观下实现碳中和碳达峰目标的法治保障：法理与构造“的主旨发言。他建议：引入整体系统思维，推动应对气候变化和碳中和法治工作的建设。在实践过程中有四个方面值得注意，包括纵向时间的演进、横向空间的互动、内在价值的赋予、外在规范的呈现。关于法律依据的体系化，应该加快专门的立法进程，地方层面天津市已经有了双碳促进条例，很多地方叫做绿色低碳发展促进条例，未来的核心立法到底应该叫做应对气候变化法还是双碳促进法？他比较赞同应对气候变化法，双碳目标应该是应对气候变化当前和未来的三十年比较重要的议题，实现目标以后还有应对气候变化的问题。

除了应对气候变化法以外，他们还有大量其它法律适用的问题，包括草原法、湿地法、森林法、防洪法、能源法，这些法律跟应对气候变化法形成有机协调的体系。社会治理和多元共治在应对气候变化和碳中和立法中也非常重要，除了自上而下的模式之外，也要通过自下而上的方式开展工作，更多地发挥企业、社会组织和个人的作用。

圆桌讨论（一）

关于我国应对气候变化和碳中和立法的模式与主要内容

王灿发

中国政法大学教授

王灿发教授从碳中和立法的模式、立法的目的、立法的基本原则、立法的制度框架和立法的实施与监督等几个方面做了引导发言。

在立法模式方面，王灿发教授建议采取专门立法而不是分散立法的模式，例如，制定应对气候变化法或者碳达峰碳中和法律或条例，他认为分散的立法很难管，系统不起来，必须要有一个总的法律收拢起来；主张地方立法可以先行，为国家立法积累经验，国家立法也应该尽快启动，有了法律根据才能真正推动碳达峰碳中和立法工作。王灿发教授建议的立法目的是：为保障实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展、绿色转型，推动生态文明建设、应对全球气候变化制定本条例。建议的立法原则是：统筹规划，因地制宜；多措并举，节约优先；政府推动，市场引导；社会动员，公众参与。在立法的制度框架方面，王教授指出：现有的重点能源消费单位的管理制度、能效标识制度、节能目标责任制度、鼓励废弃资源综合利用制度、限期淘汰落后生产技术、工艺、设备、材料、产品制度等都缺乏统一的目标，不是按照碳达峰、碳中和的总目标来设计的，不系统、不衔接、不全面，仅靠这些制度难以保障双碳目标的实现。

王教授建议，碳中和立法的制度设计应涵盖低碳发展规划制度、碳达峰、碳中和目标责任制和考核评价制度、建设项目碳排放评价制度、碳排放强度和总量控制制度、碳排放许可制度、碳排放交易制度、碳税制度、碳排放核定和监测制度、鼓励节能制度、鼓励可再生能源发展制度、高耗能工艺、技术、设备、产品限期淘汰制度、信息公开制度以及气候变化公益诉讼制度等。

李艳芳

中国人民大学教授

李艳芳教授做了主题为“双碳目标下我国可再生能源用地的法律保障”的发言。李艳芳教授指出，我国现在提出的30/60目标，其中最重要的就是非化石能源的消费到2060年要达到80%以上，未来我国大概需要3-4万平方公里的土地或者空间发展风电和光伏，约占到国土面积的3/1000到4/1000，西部地区按照生态环保要求，可能很多国土面积会划入生态保护红线范围，未来对可再生能源的发展来说，土地资源的紧缺就成为一个非常大的拦路虎。比如内蒙、山西、山东以及甘肃等都出现了因为生态环境保护和风电、太阳能开发的矛盾导致的风场和光伏电厂项目被拆除的现象，出现了所谓生态和生态的对冲。

李教授认为土地利用规则不确定导致的法律风险、环保政策重复限制开发规模及进度、以及土地税收政策模糊增加用地成本是造成这种现象的主要原因。李教授介绍了日本、欧盟以及美国等在确保可再生能源用地方面的实践和做法。最后，李教授建议要考虑环境政策和可再生能源发展的平衡，要在很好地权衡利弊的基础上对可再生能源专项规划、能源项目环评做出恰当的修正。实践中大量采用的渔光互补、林光互补等等办法，不占压土地、不改变地表形态，不会对基本农田红线造成影响，应当免征耕地占用税。通过确立可再生能源土地利用的优先地位，通过政策和法律的综合保障和税收优惠，给可再生能源的用地提供制度保障，从而实现80%非化石能源的目标。

吕学都

亚洲开发银行首席气候变化顾问

考虑到气候变化问题的广泛性、复杂性和持久性，不可能靠一部法律解决所有立法问题，气候变化法律法规体系，也可参考“1+N”的做法。“1”就是“应对气候变化法”，作为一个指导其它法律法规的上位法。应对气候变化法既要包括碳达峰碳中和等减排方面的内容，也要包括气候变化影响、风险评估和适应等目前没有受到同等重视的内容。N是作为行业领域的专门的法律法规，作为实施“应对气候变化法” 的专项法律法规。

当前国际国内应对气候变化形势有了新发展，具备了早日出台“应对气候变化法”的条件，“应对气候变化法”可定位为指导行业和地方制定和实施行业和地方专门法律法规的依据和基础。为顺利推进实现碳达峰碳中和工作，部分行业领域迫切需要法律法规支撑，宜加快出台与气候投融资相关的法规、与碳交易相关的法规（包括“碳配额”、“碳信用”的资产属性）、与新的低碳技术相关的环境影响评价、投资管理、技术标准、市场准入等方面的法律法规（例如CCUS技术、氢能技术等）。

另外，目前已有的法律法规在做一定程度的增加、删除或修改后，就可以用于推进实现碳达峰碳中和工作，例如，宜尽快修改完善出台和实施涉及能源、资源、教育、循环经济等方面的法律法规。最后，吕学都首席顾问强调要充分参考和重视其它国家在应对气候变化立法方面的经验教训，建议邀请参与过立法工作的国外专家提供意见，召开国际研讨会听证会，讨论草案等。

胡涛

湖石可持续发展研究院 (LISD)院长

胡涛院长做了主题为“减污降碳、协同控制--应对气候变化和碳中和立法的建议”的发言。

胡院长指出，与减少碳排放联系最密切的是空气污染物，他们属于同源污染物，因此有必要采取减污降碳、协同控制的措施。然而，在实践中存在减污不降碳、降碳不减污的现象，在不同层面上，减污与降碳都存在协调性问题，因此需要考虑如何在碳中和背景下、打赢蓝天保卫战背景下，避免减污不降碳、降碳不减污的现象。最后，胡院长给出了减污降碳的立法建议，包括落实《环保法》预防为主的原则，在范围一、二、三内通过源头控制进行协同控制，实现减污降碳的双重目标，避免减污不降碳、降碳不减污。

圆桌讨论（二）

我国碳交易领域立法的现状、机遇与挑战

陆冰清

上海环境能源交易所副总经理

陆冰清副总经理做了主题为“我国碳交易市场规则”的发言。陆冰清副总经理首先介绍了全国碳市场基本架构体系和交易制度框架、以及碳市场目前的运行情况。陆冰清副总经理谈到了碳交易市场运行过程中遇到的几个比较实际的、需要通过法律层面解决的问题，包括：希望《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，提高法律的层级，制定有效、有力的处罚措施，使得整个体系能够更有效地运行；配额的法律属性也是实际市场运行过程中很迫切的一个事情，税收、发票、企业实际操作过程中的配额财务会计上的处置；应该以什么法律形式确定创新的配额产品、交易产品和履约之间的优先级关系，这些情况都会对未来碳交易市场多元化的发展产生影响。

匡双礼

北京市圣大律师事务所主任

匡双礼主任的发言聚焦于碳中和《刑法修正案》立法建议和公益诉讼立法建议。匡双礼主任指出，碳交易市场的健康发展需要完善刑法中的一些制度。

匡主任建议：通过《刑法修正案》等形式将生态环境部、省级生态环境主管部门、设区的市级生态环境主管部门的工作人员、碳交易主体的从业人员（主要是重点排放单位人员）、服务机构的从业人员、登记机构与交易机构（交易所）从业人员等主体纳入犯罪主体范畴内；通过《刑法修正案》等形式将编造并传播碳交易虚假信息的行为定罪；将诱骗投资者买卖碳配额的行为进行定罪，所涉犯罪主体至少包括登记机构与交易机构（交易所）、生态环境部等监督管理部门工作人员（生态环境部、省级生态环境主管部门、设区的市级生态环境主管部门的工作人员）等；通过《刑法修正案》等形式将碳市场纳入与证券、期货市场并列的操纵市场的范畴内。匡律师最后建议，通过立法明确规范企业及区域超额排放二氧化碳责任，明确政府管理职责，依托现有法律、法规及政策，推进我国公益诉讼制度的完善。

陶岚

北京绿普惠网络科技有限公司总经理

陶岚总经理在发言中首先回顾了碳交易制度的历史和现状。陶岚总经理指出，中国约99亿吨的排放中，发电端占到47%，消费端占到53%，整个碳达峰、碳中和的过程中消费端的碳减排非常重要，要把全民低碳行动纳入进来。

今年政府密集出台了一系列文件，都是与公民相关的，包括美丽中国行动者、公民生态文明意识行动计划，明确提出要用互联网、大数据技术建立和完善绿色生活的激励回馈机制，今年9月份中国政府提出中国落实国家自主贡献的成效目标举措，明确提出碳普惠相关的概念，包括指导意见以及碳达峰、碳中和的行动方案，提出全民绿色低碳十大行动，国管局下发的文件也都提出倡导公共社会机构践行碳普惠的方式，地方政府已经在行动，希望把全民的低碳行动纳入地方立法。我们要在国家层面进行碳交易和应对气候变化的立法，推动政府、企业、个人广泛参与全民绿色健康行动，建立碳普惠统一的数据平台。