联合国教科文组织（UNESCO）及世界遗产委员会咨询机构日前发布了新版指南，以评估开发项目对地球上最为珍贵的遗产地的可能影响。该指南专门为遗产管理机构、政府和项目开发商设计，旨在帮助寻找最佳的解决方案，以同时满足保护优先事项和发展的需要。

来源: IUCN / Mizuki Murai

虽然项目与基础设施建设对于经济和社会发展至关重要，但它们也可能对世界遗产地的“突出普遍价值”产生负面影响。这种“突出普遍价值”所代表的独特品质正是这些遗产地被认可为世界遗产的依据。

UNESCO世界遗产主任Lazare Eloundou Assomo称：“世界遗产地为数百万人提供了生计来源以及丰富的文化内涵，从而促进了可持续发展。许多国家都渴望在经济和社会方面得到发展与改善，因此正确评估开发项目对这些遗产地的影响以避免对今世和后代造成损失是至关重要的。”

近年来，世界遗产地一直面临着各种形式的发展所带来的压力，包括城市化、旅游基础设施、水坝、道路、发电厂和其他重大干预项目。由UNESCO与世界遗产委员会咨询机构（即国际文化财产保护与修复研究中心（ICCROM）、国际古迹遗址理事会（ICOMOS）以及世界自然保护联盟（IUCN）共同完成的监测报告也证实了这一点。

在过去六年中，由21个缔约国组成的决策机构——世界遗产委员会要求148个世界遗产地自行开展影响评估（每年大约35至45个）。然而，部分评估并未遵循最佳实践。例如：对遗产地突出普遍价值的影响未得到具体评估；或者即使评估开展于开发项目被批准并开始施工后，却没有考虑其他替代方案。

因此，世界遗产地的独特价值可能会受到严重破坏，而这种破坏有时甚至是不可逆的。例如：在没有进行遗产影响评估的情况下进行的重大城市改造可能会导致建筑特色、纪念碑或历史街区等遗产遭到破坏。

新版指南致力于解决上述问题。指南强调：就实际而言，影响评估可以帮助确定具有长远价值的开发项目，以同时满足保护和发展的需要。

例如，在尼泊尔的奇特旺国家公园（Chitwan National Park），一条拟在公园内开发的铁路在经过影响评估后改道至公园外。这个方案对当地社区更有利，因为改道后的铁路位置对社区居民而言更便利。该公园是许多标志性物种的家园，是独角犀牛和孟加拉虎最后的庇护所之一。

ICOMOS主席Teresa Patricio评价道：“为子孙后代保护世界遗产是政府、私营部门和广大社区共同的责任。任何可能产生潜在影响的干预项目都需要根据遗产地的突出普遍价值进行评估，这样世界遗产和经济社会发展才能互惠互利，形成一种可持续的和谐。”

《世界遗产背景下的影响评估指南和工具包》提供了方法和易于使用的工具，以根据世界遗产的当前最佳实践来制定影响评估。 无论是文化遗产、自然遗产还是自然文化双遗产，该指南都能够帮助界定相关遗产地的价值和属性。它还解释了评估潜在影响、寻找合适的缓解措施和替代方案的全过程。

这项联合工作由IUCN-ICCROM世界遗产领导力项目提供支持，由挪威提供资金支持。该指南是上述三家咨询机构与UNESCO之间几年来的合作、协商和分析的成果。它整合并更新了2011年ICOMOS的《世界文化遗产影响评估指南》和2013年IUCN发布的《世界遗产环境评估建议》。虽然这份指南针对的是世界遗产地，但它可以为所有遗产地的开发提供建议。

新版指南解释了如何利用影响评估来保护世界遗产的突出普遍价值，以便根据UNESCO《关于保护世界文化和自然遗产的公约》作出正确的决策，从而管理遗产保护行动的连续性和变化。该公约是在人们对现代世界快速变革的影响极为关注的情况下通过的。50年后的今天，公约已得到194个缔约国的认可，这些国家申报了1000多处满足突出普遍价值的遗产地以供列入世界遗产名录。与此同时，这些变化已经变得更加强烈，而且并不总是受益于先前关于需要保持人与其自然和文化环境之间的平衡的思考。自然遗产和文化遗产对整个国际社会都很重要，而要确保遗产得到保护，并且在当代和未来发挥作用，全球合作是十分必要的。

世界遗产地内外的变化都需要按照《公约》的目标来进行管理。影响评估能对此发挥重要作用。事实上，它长期以来都是世界遗产的工具。世界遗产委员会已经要求影响评估应更多地考虑世界遗产的突出普遍价值，从而支持缔约国履行其在《公约》下的责任与义务。

IUCN遗产、文化和青年事务负责人Tim Badman说：“在决定一个开发项目是否可以进行之前，必须以最高标准对其可能的影响和替代方案进行评估。世界遗产地是国际公认的对全人类最有价值的地区，我们应在其相关问题上采取最佳实践。”

新版指南适用于熟悉影响评估的个人工作者以及参与世界遗产管理与治理工作的群体。

指南结构如下：

• 第2节包含了在世界遗产背景下进行影响评估的基本原则

• 第3节解释了世界遗产及其所依据的概念

• 第4节讨论了影响评估的必要性，并介绍了不同的评估类型

• 第5节介绍了在国家或其他框架下必须进行影响评估的情况，同时也需要包括世界遗产方面的考虑

• 第6节介绍了为履行世界遗产保护的责任需要进行影响评估，但在国家框架下不需要进行影响评估的情况（“独立评估”）

• 详细的术语表解释了本指南中使用的术语

• 附录中载有从业人员在对世界遗产进行影响评估时可使用的工具。这些工具是作为建议的一般模板提供的，并可酌情进一步调整和改进。

ICCROM总干事Webber Ndoro称：“新版指南是一种更优质的规划工具，它侧重于实际步骤，为可能影响世界遗产地边界内外的开发项目提供决策依据。通过评估风险以及确定替代方案，决策者可以确保新的发展对遗产地和人们来说都是具有前瞻性的、是面向未来的。”

可能影响世界遗产及其突出普遍价值的拟议行动所应遵循的原则：

1. 通过签署UNESCO的《保护世界文化和自然遗产公约》，每个缔约国都承诺保护和保存世界遗产。

2. 影响评估可以帮助实现与保护和保存世界遗产相适应的可持续发展。

3. 缔约国有义务在考虑采取任何可能影响世界遗产的行动之前，提前通知UNESCO世界遗产中心。

4. 对世界遗产的任何影响评估都应具体涉及突出普遍价值以及其他遗产/保护价值。

5. 影响评估应从最初考虑可能对世界遗产有所影响的项目时开始，并应在行动的发展和执行期间及之后继续进行。

6. 影响评估应由具有相关专业知识的专家来进行。

7. 影响评估应促进和鼓励权利人（包括原住民、当地社区和其他利益相关者）的有效、包容和公平的参与。

8. 影响评估应确定一系列合理的替代方案，并评估它们的潜在影响。

9. 影响评估应评估更广泛的趋势和累积影响。

10. 影响评估是反复的过程，而非线性的过程。

11. 影响评估过程应被纳入世界遗产的管理体系中。

影响评估也被描述为 "先思考后行动"（Morrison-Saunders, 2018）。评估本身包括11个步骤（见下表），这些步骤是灵活的，并可以根据开发项目的类型和地点进行调整。

概括地说，根据开发项目的不同性质，可以在不同的规模级别上开展两项主要的影响评估，并可侧重在具体问题上，包括遗产：

1) 环境和社会影响评估（Environmental and Social Impact Assessment, ESIA）；如果评估的重点是遗产，可以称为遗产影响评估（Heritage Impact Assessment, HIA）。

2)战略环境评估（Strategic Environmental Assessment, SEA）

SEA和ESIA的区别

来源：内容改编自CSIR, 1996; 世界遗产领导力项目

2022年正值《世界遗产公约》50周年之际，全世界有1100多处遗产地被认定为世界遗产。

然而，许多遗产地面临着遗产地内部和周围的开发项目所带来的压力。新版指南的发布是跨部门、多学科的合作成果，同时也代表着其为世界遗产保护事业及高质量、可持续的开发、发展事业找到了可行的解决方案。指南也为《世界遗产公约》的缔约国、遗产管理者、决策者、规划者和开发商提供了重要的保护工具，以帮助实现我们的集体承诺：将宝贵的遗产留存给子孙后代。

如果您想提供反馈意见并了解如何参与世界遗产领导力项目的影响评估工作，请联系Eugene Jo女士：ej@iccrom.org

编译：肖芸 王裕堃