2026年5月1日，世界自然保护联盟（IUCN）发布最新报告《可持续农业的政策与法律支撑条件：多层级比较研究》（Policy and legal enabling conditions for sustainable agriculture: a multi-level comparative approach），系统梳理了全球农业转型的法律与政策路径。从国际公约到国家实践，从欧盟农业政策到巴西、德国、吉尔吉斯斯坦等国的本土探索——这份报告为人与自然和谐共生的农业未来，提供了清晰的行动蓝图。

本报告是 IUCN《食品与农业系统共识》（Common Ground on Food and Agricultural Systems）系列第四部，旨在探索自然与食品农业系统之间的复杂关系，为应对粮食安全、气候变化和生物多样性保护挑战提供政策参考。

《可持续农业的政策与法律支撑条件：多层级比较研究》

通常来讲，农业发展的主导模式未能充分考虑环境与社会外部性，导致这些因素没能被充分纳入塑造农业与粮食系统的决策过程。这就迫切需要对农业部门进行全面监管，以设计和实施从地方农场到国家、区域乃至全球层面的具体转型路径，推动农业与粮食系统向更可持续的方向发展。

本报告旨在识别和评估需要重新审视的关键法律与政策领域，以支持可持续农业的发展与实施，特别是在国家层面。评估范围涵盖国际法律与政策、区域以及国家法律与政策的必要更新，从而为实现、支持和有效落实可持续农业项目创造长期赋能条件。评估涉及生物多样性保护、气候变化适应与减缓、土地利用规划、环境法规及农民支持等关键领域，以深入理解可持续农业的重要性并采纳创新实践。

📌 为什么现在必须转型？

传统农业模式长期忽视环境与社会的外部成本，导致生态系统退化、生物多样性丧失、土壤健康下降、水质恶化及气候韧性减弱。面对气候变化、生物多样性丧失和公平发展需求的三重压力，向可持续农业转型的紧迫性前所未有。

“我们迫切需要加速向可持续农业生产系统转型。关键一步是通过全面的多利益相关方方法，设计或强化赋能性的政策与法律框架，让农业、环境和保护社群共同参与政策制定与实施。”

🌍 国际层面：三大公约共同发力

报告重点分析了多项多边环境协定（MEAs）如何日益认识到可持续农业在应对全球环境挑战中的关键作用：

《生物多样性公约》（CBD）

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）

《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）

同时，粮农组织（FAO）、世贸组织（WTO）、国际劳工组织（ILO）和经合组织（OECD） 等国际机构，通过制定标准、指南和政策框架，持续影响各国农业政策走向。

全球食品和农业系统及政策途径的信息图

© Daniel Murillo Solan

🏛️ 区域经验：欧盟农业政策的演进与挑战

报告深入剖析了欧盟共同农业政策（CAP） 的演变历程，以及部分区域贸易协定的发展，揭示了在协调农业、环境与贸易目标方面取得的进展与依然存在的挑战。

一、欧盟政策的全球溢出效应

欧盟作为全球最大的农产品进出口方，其农业政策不仅约束成员国，更通过广泛的贸易协定及强制性贸易要求（如《无毁林产品法规》），为全球贸易伙伴设定可持续性标准，具有世界范围内的示范与规制意义。

二、共同农业政策（CAP）的范式转型

过去60年间，欧盟CAP已从单纯追求生产力、保障粮食供应与农民收入的模式，转向强调可持续农业。现行CAP更能有效应对气候变化、环境可持续性、景观与生物多样性保护等挑战，并通过增加收入支持和设定强制性的“生态计划”（eco-schemes）目标，推动成员国落实环境责任。

三、与欧洲绿色新政的战略协同

CAP并非孤立运行，而是与《欧洲绿色新政》深度交织，尤其体现在“从农场到餐桌”（Farm to Fork）战略和《欧盟生物多样性战略2030》中。这要求成员国的农业国家战略计划必须充分对标上述框架的雄心，切实降低化学农药、化肥及抗生素的使用量与风险。

四、区域贸易协定（RTAs）的差异性与局限性

农业相关的区域贸易协定在范围和效力上参差不齐：部分协定包含强有力的可持续性与环保承诺，部分则缺乏实质性环境条款。多数情况下，可持续农业内容仍停留在自愿合作层面（如气候变化合作、最佳实践交流）。其实施与执行受各国政治意愿与治理能力制约，部分协定则侧重通过能力建设促进减排、适应与生物多样性保护。

五、强化RTAs的政策建议

鉴于RTAs在推动各国作出可持续农业承诺方面的巨大潜力，应将其优先纳入全球、区域和国家议程。具体建议包括：生物多样性、气候变化及荒漠化相关国际公约应就RTAs提出明确建议；国际机构、科学组织及开发银行应制定将可持续农业纳入贸易协定的操作指南；环境部门应在贸易谈判中发挥更积极的作用。

六、贸易波动与可持续性的张力

近期全球粮食市场贸易波动加剧，推高粮价，客观上抑制了更强环境标准的推行，同时暴露出亟需建立能够统筹贸易与可持续性的协调机制，以应对全球粮食安全与环境保护的双重挑战。

📊 多维政策工具箱：不只是“种地”的事

报告涵盖的政策与法律领域极为广泛，体现其对可持续农业的全面理解——环境、社会、经济三维并重，包括多种路径，其认可的路径包括：生态农业、有机农业、再生农业、自然包容性农业等。

🎯 国家行动：五大案例启示

报告选取巴西、德国、吉尔吉斯斯坦、乌干达、越南五国案例，揭示各国在设计与实施可持续农业法律政策中的策略与挑战：

巴西

一、资源禀赋与农业崛起

巴西幅员辽阔，横跨多个气候带，拥有充沛的淡水、阳光和丰富的生物多样性。凭借这些自然优势，巴西已成为全球最大的食品生产国之一。自1970年代起，巴西将公共政策、制度与人力发展及科学战略相结合，在热带环境下推动农业创新，成功应对了当时严重的粮食不安全危机，优先解决饥饿与营养不良问题。

二、科技创新驱动的粮食安全成就

在创新助力下，巴西持续提升粮食产量，不仅满足了国内粮食安全需求，更发展成为全球重要的农产品出口国，产品远销150多个市场，为全球粮食安全作出了重大贡献。

三、当前面临的可持续转型挑战

尽管成就显著，巴西农业系统如今面临巨大挑战：必须在保障经济与社会维度的同时，着力解决环境问题。联合国2030年可持续发展议程及其目标（SDGs）明确要求巴西通过政策、科学和能力建设，保护土壤、水源、森林和生物多样性等自然资源，并应对全球气候变化对农业生产、粮食安全和环境安全的负面影响。

德国

一、农业用地萎缩与环境压力

德国超过一半的国土用于农业，农业是全国最大的土地使用者，也是环境压力的重要来源。然而近年来，受城镇扩张和交通基础设施建设驱动，农业用地持续减少，对自然和生态环境造成负面影响。

二、有机与天然农业的机遇

研究表明，采用有机和天然投入品的农业实践对德国具有积极效益，被视为扩大可持续农业的重要契机。

三、欧盟政策框架下的激励措施

自2000年以来，欧盟共同农业政策（CAP）在支持农业生产的同时，逐步纳入自然与环境保护目标，通过多年期激励计划鼓励农民自愿采取农业环境措施，并给予经济补偿。除CAP外，欧盟生态法规及德国国家可持续发展战略等文件也涵盖了大量农业环境实践要求。

四、政策困境：政治妥协还是科学证据？

德国农业政策面临一项核心任务——明确农民应采取哪些具体实践以改善农业生态系统环境质量。然而现实是，当前农业环境政策往往源于政治妥协，而非基于证据的调查。识别真正可持续的农业实践需要综合社会、生态和环境多重标准，但目前学界和政策界对特定实践的整体影响仍缺乏系统认知。

吉尔吉斯斯坦

一、基本国情

山地内陆与农业依赖吉尔吉斯斯坦国土面积19.9万平方公里，为内陆多山国家。全国三分之二人口居住在农村地区，约40%的劳动力从事农业生产，农业既是生计来源，也是收入支柱。

二、贫困加剧与营养危机

2021年该国贫困率从2019年的20%飙升至33%，另有10%人口处于贫困边缘。这一数据凸显了发展营养导向型农业和社会保护的紧迫性。

三、多重危机叠加的脆弱性

新冠疫情后遗症：疫情已侵蚀了最脆弱家庭的韧性

全球粮食危机：进一步加剧了原有压力

高通胀压力：2022年10月通胀率高达15.4%，为中亚地区最高之一

四、粮食安全现状（2022年WFP评估）

17%家庭（超过110万人）处于粮食不安全状态

约五分之一人口膳食摄入不足

乌干达

一、农业的战略地位

农业是乌干达经济最重要的部门，承担着多重功能：

保障粮食与营养安全

提供就业岗位

创造收入来源

为工业提供原材料

供应区域及国际出口市场

二、得天独厚的自然禀赋

乌干达拥有优越的水资源获取条件、肥沃土壤和规律降雨（尽管1993-1994年曾遭遇间歇性干旱），大部分地区雨水足以支撑自给农业。尽管人口增长在局部地区造成土地压力，但土地短缺总体罕见，全国可耕地中仅约三分之一处于耕作状态，开发潜力较大。

三、国家战略

从自给到商业化政府愿景明确——推动农业从自给性耕作向商业化农业转型。为此，必须建立全面的农业活动监管体系，涵盖：

农业用地标准与土壤治理

畜牧管理与作物生产规范

农业用水监管

农药管控与化肥管理

农业投资与税收规制

四、政策法律框架的实施瓶颈

尽管现有政策法律框架为规范关键土地利用问题提供了基础，但实施层面仍面临严峻挑战：

知识与意识匮乏：基层认知不足

政策法律存在缺口：激励机制缺位

小农权益保障薄弱：健康与安全防护不足

越南

一、转型紧迫性

不可持续的现状与出口压力越南当前农业实践明显不可持续。若要维持全球农产品出口大国地位，必须重构农业部门：提升生产效率、优化有限耕地利用、增强养分投入效率、降低环境影响。

二、六大关键信息

1、强化政治领导力与转型意愿

越共领导层的价值优先序仍聚焦于快速增长与基础设施发展，可持续转型主要受外国资金与技术援助驱动。这导致法律框架重叠、政策碎片化，以及可持续农业政策实施中持续的跨部门协调缺失。必须强化党的领导层对可持续转型的政治意愿，建立清晰的国内主导机制。

2、将农业政策整合进可持续发展战略

越南可持续发展战略（由计划与投资部主导）提供了相对全面的框架支持可持续农业，并已制定关键指标衡量可持续发展进展，对接联合国可持续发展目标及国家社会经济统计体系。整合过程需要计投部、农业与农村发展部、自然资源与环境部之间的跨部门协调，由计投部牵头。近期对环境问题的关注已为环境部争取到更多资金与技术支持，但未来可持续农业倡议需正视环境部在影响高层决策方面能力不足的结构性问题。

3、强化法规有效实施的能力

受“提速优先”传统影响，越南农业生产同样存在求快倾向。有效实施转型框架需要：跨部门协作、中央政府自上而下的战略统筹以确保目标达成、充足的预算与资源投入、监测与评估机制，以及私营部门和小农的实质性参与。

4、提升转型与可持续意识

除为农民提供可持续农业实践培训外，还需提升国家政治领导层和各部委对转型必要性的认知，将可持续理念从操作层面提升至决策核心。

5、促进小农参与

除土地小块分散外，农民常反映难以获取政府补贴与支持。因此，争取农民支持与参与是长期过程，需要地方机构帮助小农组织起来、对接现有政府支持。革新开放时期农业合作社被解散，为促进可持续转型，引入适当的新型农业合作社形式，有助于增强农民参与和协作。

6、支持农业生产技术应用

精准农业技术为提升生产效率、劳动生产率、减少化肥农药使用提供了有前景的工具。但同时，该技术在小地块和碎片化土地上的推广应用构成特殊挑战，需针对性解决方案。

三、核心启示

越南案例揭示了“出口导向型农业”转型的深层悖论——经济成就与生态代价同步累积。可持续转型不仅需要技术引进，更依赖于国内政治意愿的自主觉醒、跨部门治理能力的系统重构，以及小农组织化程度的实质性提升。外国援助可以催化变革，但无法替代内生性的制度创新。

可见，每个国家的具体需求、知识和能力各不相同，要求量身定制的解决方案——这也为规模化推广可持续农业带来了重大挑战，亟需强有力的跨部门协调与多利益相关方合作。

基于此，成功三要素总结为：

坚定的政治意愿与政策一致性

积极的利益相关方参与

基于证据与本土情况的 grounded 政策

💡 关键建议

IUCN 政策与法律中心主任 Sonia Peña Moreno 指出：

支持可持续农业的政策与法律需要全面、跨部门的方法。这包括：将补贴从传统农业转向可持续实践、加强对多元化韧性系统的研究、以及利用公共采购等工具为可持续食品创造稳定市场。

肯尼亚女农民推手推车

© Boezie

向更可持续的食品与农业系统转型，不仅取决于耕作方式的改变，更依赖于连贯、适应性强、综合性的法律与政策环境——这些环境必须真实反映农业对人民、自然和经济的多元价值。